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养老金双轨制难撼动 改革或延迟到十二五之后

2013年04月04日 06:33
来源:经济观察报 作者:降蕴彰

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事关退休年龄和养老金发放的社保体制改革,是否已经有了顶层设计和具体方案?情况恐怕并不乐观。

早在三年前,人社部就会同国家发改委、财政部等方面商讨养老金双轨制、养老金投资运营、基础养老金全国统筹以及延迟退休年龄等方面的改革,但有效的进展不大。目前,社保体制改革正在按照全国两会前国务院颁布的收入分配改革方案分步骤推进,不过现在人社部还没有具体工作方案,也没有明确的推进时间表。

目前基本可以明确的是,“十二五”期末将实现基础养老金全国统筹,而养老金双轨制、延迟退休年龄和养老金投资运营等方面的改革,则预计要延至“十二五”之后。

由于社保改革涉及的部门较多,人社部要牵头完成社保体制改革的顶层设计并制定具体的方案,最快也要在明后年,此后养老金双轨制、延迟退休年龄等方面的改革,才能分步实施、逐步推进。

“双轨制”难撼

近年来,围绕养老金双轨制、延迟退休年龄、养老金缺口、养老基金投资体制等问题,每年全国两会期间都会热点。中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文表示,年年开“两会”,年年网络“拍砖”都会瞄准养老金双轨制。

早在2011年全国两会期间,就有近百位参会代表就改革“养老双轨制”上呈提案,当年的政府工作报告也明确,要积极推进机关和事业单位养老保险制度改革,通过改革现行单位保障制度,统一公务员、事业单位和企业基本养老保险制度模式。

此前很多人都寄望于通过制定《社会保险法》来打破养老金双轨制。但2010年10月底颁布的《社会保险法》只规定,“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”,这意味着涉及公务员和事业单位养老金的改革并不在《社会保险法》覆盖范围内。

2012年6月,国务院公布《关于批转社会保障“十二五”规划纲要的通知》,其中明确要研究制定公务员和参照公务员法管理单位的工作人员养老保险办法。但时至今日,涉及公务员和事业单位养老金改革的“办法”仍没有下文,养老金双轨制的合并统一也遥不可期。

今年两会之前,养老金双轨制并轨再遭热议。先是2月下旬,中国社科院发布《2012社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》,指出现阶段不同养老保险制度的养老金最低是200元,最高10000元,最高相差近50倍,而养老分“双轨”是造成差距的重要原因。随后,全国两会上的有关提案也是热度不减。

娃哈哈集团公司董事长宗庆后已是连续多年呼吁养老金尽快并轨的参会代表,今年参加全国两会,他表示,“养老双轨制是最大的不公平,改革已经很急迫”。全国政协社会福利与社会保障界委员黄文仔则表示,严格来说,公务员领取的退休金也是纳税人的钱,现在公务员与企业员工的退休金差距有3至5倍,明显有“滥用职权”之嫌,“退休金发放应该一视同仁”;全国政协委员、知名经济学者黄方毅则认为,养老金双轨制理应并轨,如果暂时做不到那就要大幅提高企业退休职工的待遇。

针对养老金双轨制话题的热议,人社部两位参加全国两会的副部长胡晓义、王晓初都表示,人社部方面正在就养老金双轨制改革等社保体制问题进行综合研究和顶层设计,但目前尚无具体改革时间表。

顶层设计缺位

其实早在2010年之前,人社部方面已经开始研究养老金双轨制、延迟退休年龄、基础养老金全国统筹以及养老金投资运营等方面的改革,但由于社保改革牵涉到很多部门,国家在更高的层面上对整个社保制度改革缺乏“顶层设计”,再加之改革受到来自各种层面上的阻力,因此相关社保制度的改革进展很小。

以养老金双轨制为例,早在2008年3月,国务院就决定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先行开展事业单位养老保险制度改革,之后人社部在2009年1月又跟进发文,提出“事业单位的养老金按照企业模式计发”,结果在当年的全国两会上,就有120名政协委员提案反对人社部对事业单位养老金提出的改革模式。

人社部原本是期望在山西、上海等5省市取得事业单位养老保险改革经验之后,进一步在全国推广这些省市的改革经验,然后再进一步改革公务员养老保险制度,但对事业单位养老保险改革的第一步就卡住了,其尴尬局面一直延续到现在。《经济观察报》了解到,对于事业单位和公务员养老保险的改革,目前只有深圳有些进展。2012年4月,深圳市事业单位养老制度改革方案通过深圳市政府常务会议审议,同年7月4日,深圳市政府公布《深圳市2012年改革计划》,称当年深圳市将力推公务员养老保障制度改革,建立既与企业养老保险制度相统一,又体现公务员职业特点的养老保障制度。

深圳市采取的是“新人新办法”的做法,凡是在2010年7月13日之后新进入深圳市事业单位的职员,将实行新的养老保险缴费制度,具体的比例是,每月个人按工资的8%、政府按13%的比例缴交;从2010年起,所有新进入深圳市行政机关的公务员一律实行聘任制,这部分公务员购买养老保险的标准为,每月个人按工资的8%、政府按10%的比例缴交。

深圳市人社局局长王敏这样总结养老保险改革的成果,对于很多事业单位人员担忧的改革后养老金会大幅缩水,经测算,改革后的事业单位职员养老金和现行的退休待遇大致相当;机关养老保险改革不会降低公务员待遇,“如果改革推进后整体上公务员利益不受损,就算是我们改革成功了”。

从深圳对养老保险的改革不难看出,改革对事业单位、公务员的利益考虑得过于全面,而要真正在全国解决养老双轨制,让事业单位、公务员系统、企业职工三种养老机制的改革实现联动对接,还有更漫长的路。

目前企业、事业和党政机关人员的退休待遇标准都不一样,统一这三支队伍的退休制度是实现养老保险并轨的前提。另外,还有一个重要因素是,对机关、事业单位养老改革的主导权掌握在公职人员手上,当这些人要成为改革对象时,其难度可想而知。

近两年,人社部曾组织专家就延迟退休年龄、养老保险基金投资体制改革,养老金隐性债务等问题进行讨论,但由于争议较大,每次讨论都不了了之。“国家需要尽快完成对整个社保制度改革的顶层设计,再逐步逐项实施对社保制度的一系列改革。”上述人士称。

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